上海市第十三届人民代表大会常务委员会第三十七次会议于2012年11月21日通过

自2013年2月1日起施行

上海市人民代表大会常务委员会公告第56号

第一条

为限制商品过度包装，降低消费成本，减少包装废弃物产生，合理利用资源，保护环境，依据《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国循环经济促进法》、《中华人民共和国标準化法》等法律法规，结合本市实际情况，制定本规定。

第二条

在本市行政区域内生产、销售的商品包装及其监督管理，适用本规定。

第三条

包装物减量坚持企业自我约束，政府管理引导，行业规範自律，社会共同监督的原则。

第四条

质量技术监督部门负责商品包装物减量的监督管理工作。

工商、食品药品监督等行政管理部门应当在开展有关商品质量监督检查时将商品包装情况纳入检查内容，并将检查情况告知同级质量技术监督部门。

发展改革行政管理部门应当会同相关部门按照本规定製定、完善促进商品包装物减量的政策措施。

经济信息化、环境保护等行政管理部门应当将商品包装情况纳入清洁生产审核内容，督促生产企业对产品进行合理包装。

商务行政管理部门应当督促商业企业按照本规定要求加强进货检查验收，并会同相关部门推进商品包装物的回收再利用工作。

绿化市容、物价等行政管理部门应当在各自职责範围内协同做好商品包装物减量工作。

第五条

商品包装应当合理，在满足正常功能需求的前提下，其材质、结构、成本应当与内装商品的特性、规格和成本相适应，减少包装废弃物的产生。

对国家已经制定限制商品过度包装标準的商品，本市实施重点监管；对国家尚未制定限制商品过度包装标準的，市质量技术监督部门可以会同相关行政管理部门以及行业协会制定商品包装的指导性规範。

第六条

生产者和销售者对商品进行包装，不得违反国家限制商品过度包装标準中的强制性规定（以下简称强制性规定）。

销售者不得销售违反强制性规定的商品。销售者应当与商品供应方明确约定商品包装必须符合强制性规定，并在进货检查验收时对商品的包装情况进行核查，必要时可以要求商品供应方出具商品包装符合强制性规定的证明。商品包装违反强制性规定，或者商品供应方拒绝提供相关证明的，销售者可以按照契约约定拒绝进货。

第七条

本市鼓励企业在保障商品安全、卫生的条件下做好商品包装物减量工作，鼓励企业优先採用可循环、可再生、可回收利用或易于降解的包装材料。

本市倡导生产者、销售者在商品外包装上明示包装物回收利用及包装成本等信息，开展包装物的回收再利用。

销售者与商品供应方订立供销契约时，可以对商品包装物回收作出约定。对列入国家强制回收名录的商品包装物，生产者或者其委託回收的销售者应当进行回收。

使用财政性资金採购商品的，在同等条件下应当优先採购符合本市指导性规範的商品，不得採购违反强制性规定的商品。

第八条

行业协会应当加强行业自律，督促企业执行限制商品过度包装的法律法规、标準规範，引导企业就包装物减量等向社会公开作出承诺，推动开展包装物减量工作。

行业协会可以制定并组织实施严于国家强制性规定和本市指导性规範的行业自律规範；对国家和本市尚未制定限制商品过度包装标準或指导性规範的商品，可以制定相应的行业自律规範并组织实施。

行业协会在政府相关部门指导下，可以组织开展商品简易包装的认证。

第九条

质量技术监督部门对商品包装的监督检查实行监督抽查和专项检查相结合的方式，检测工作应当委託有资质的技术机构进行。监督检查经费由同级财政列支，不得向被抽查者收取。

市质量技术监督部门应当及时公开监督检查结果，对违法情节严重的生产者、销售者和涉及的商品通过媒体予以公布。

质量技术监督部门组织开展商品包装监督检查时，其他政府相关部门应当协同做好监督检查工作。

第十条

市质量技术监督部门应当在其政府网站上公布国家和本市制定的限制商品过度包装标準和规範，方便公众查询。

公众发现商品包装违反强制性规定的，可以向质量技术监督部门举报，质量技术监督部门应当及时查处。

广播电台、电视台、报刊和网际网路站等媒体应当对商品包装物减量开展社会监督和公益宣传，揭露和批评商品包装违法行为，引导消费者合理消费。不得为违反强制性规定的商品做宣传或者广告。

第十一条

生产者违反强制性规定进行商品包装的，质量技术监督部门应当责令停止违法行为，限期改正。

销售者销售违反强制性规定的商品的，质量技术监督部门应当责令停止销售，限期改正；拒不停止销售的，处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，处二万元以上五万元以下罚款。

本规定自2013年2月1日起施行。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市人大城市建设环境保护委员会的委託，就提请市人大常委会审议的《上海市商品包装物减量若干规定（草案）》（以下简称《规定（草案）》），作如下说明：

一、制定《规定（草案）》的由来和主要目标

2011年下半年，常委会对本市垃圾分类和减量化工作开展了专项监督。委员们认为，当前商品过度包装现象较为普遍，包装废弃物已经成为生活垃圾的重要来源，由于目前垃圾处理方式基本依靠填埋，因此对城市宝贵的土地资源造成了巨大的压力。且部分商品包装用材日趋奢华，个别商品包装成本甚至远超商品自身价值，在造成资源浪费的同时，也造成商品售价的虚高，损害了消费者利益，滋长了奢靡铺张的不良风气。许多委员建议，对限制商品过度包装应进行立法。在本届五次人代会上，顾肖荣等市人大代表也提出了制定《上海市限制商品过度包装条例》的议案。

2011年年底，常委会启动了限制商品过度包装立法调研，并成立了立法调研领导小组，以及由城建环保委、财经委、法工委和政府相关部门组成的工作小组。在前期立法调研中，工作小组曾面临两种不同观点：一方面公众对限制商品过度包装现象普遍表示认同，希望政府进行有效管理；另一方面部分意见认为，过度包装现象存在表明其有市场需求，政府不应干预。且在上位法依据缺乏，目前国家强制性标準仅限于GB233502009《限制商品过度包装要求食品和化妆品》、GB198552005《月饼》的情况下，本市率先立法难度很大。同时，由于大部分商品产地不在上海，地方立法能够产生的作用有限。为此，工作小组对立法的必要性和可行性进行了充分论证，并请媒体同步参与进行报导。其间，为充分了解民意，工作小组在人大公众网和代表网上开展了问卷调查，10天内800多人参加，其中90%以上认为上海对限制商品过度包装进行立法很有必要。

通过深入调研和反覆论证，大家一致认为，上海作为人口高度密集、土地资源稀缺的特大型城市，对限制商品过度包装进行立法具有现实意义和紧迫性。通过立法可以实现以下目标：一是对商品过度包装进行约束和限制，促使国家的强制性规定得到有效落实；二是实现包装废弃物和生活垃圾的减量化，促进资源的综合利用，推动上海经济社会的转型发展；三是促进商品合理包装，引导健康、节约和环保的消费理念，倡导良好的社会风尚。

云耕、延照、汉民等常委会领导对本次立法始终高度重视，多次明确要求深入开展调研，努力实现重点问题有所突破，积极发挥立法的导向作用。

二、《规定（草案）》的基本思路和难点的突破

用地方性法规的形式来限制商品过度包装，促进包装物减量具有一定创製性，既无可直接参照的上位法，也无先例可循。为此，本次立法的基本思路为：一是从实际出发，不追求法规体例的完整性，採用若干规定的形式，抓住关键管用的制度，坚持有几条写几条。二是以国家限制商品过度包装标準为基準，将商品包装划分为二大类，对国家有强制性标準的实行重点监管，以约束性规定为主，为政府部门实施有效管理提供法律支撑；对国家暂未制定标準的，以倡导性规定为主，激励和引导全社会开展包装物减量工作。

按照上述立法思路，工作小组在广泛听取各方面意见和建议，学习借鉴国内外相关立法经验的基础上，努力统一各方面的思想认识，积极破解立法中的难点问题。围绕管理抓手、管理体制、法律责任等问题，多次分别与市政府相关部门进行沟通，反覆听取各类企业的意见，并邀请法律专家进行论证，在交流探讨中达成共识。草案徵求意见稿形成后，又多次徵求市政府相关部门、市人大常委会组成人员的意见。其间，工作小组还两次赴京就立法中的有关问题向全国人大法律委、环资委、法工委，国家发改委、国家质监总局等作专题汇报，他们对上海率先就限制商品过度包装进行地方立法表示肯定和支持。

工作小组在突破主要难点问题时作了以下考虑：

（一）关于管理抓手问题

商品包装主要产生于生产环节，从生产源头来规範包装行为应最为有效。但上海是个开放性的大市场，非本地生产的商品占很大比重，只有通过对销售环节进行监管并向生产环节传导，才能对源头起到有效的管控作用。这是因为：一、以销售环节为抓手，能够形成对商品包装的普遍约束，其中自然也包括上海生产的商品包装；二、在当前供大于求的市场环境下，销售企业总体上相对生产企业有一定的话语权，其通过契约约定和进货验收等环节将限制性规定传导到生产企业具有可行性；三、销售环节与消费者关係最密切，而依靠公众监督正是立法产生作用的最有效手段。经过反覆研究，《规定（草案）》将销售环节作为管理的主要抓手，对销售者的责任、义务作了较为明确的规定。

（二）关于主管部门问题

商品包装的内容很广，管理工作分别涉及发改委、经信委、商务委、工商局、质监局、食药监局、环保局等多个部门，现有的法律法规及政府“三定方案”都没有明确该项工作的主管部门，现实中这项工作职责分工不清，管理界限模糊。经过反覆协调，《规定（草案）》明确由质量技术监督部门全程负责商品包装物减量的监管工作，即生产环节和流通环节的包装物减量均由质量技术监督部门负责监管。其目的是让监管责任更加清晰，避免分段管理的弊端，而且从标準管理的角度，质量技术监督部门负责这项工作相比其他部门更有技术手段支撑。考虑到相关部门在包装物减量工作中应当承担的职责，《规定（草案）》对工商、食药监、发展改革、商务、经济信息化、环保等部门加强工作协同，共同做好商品包装物减量工作也提出了明确要求。

（三）关于法律责任问题

目前国家虽有限制商品过度包装的强制性标準，但缺乏相应罚则，因此治理商品过度包装往往难以奏效。立法调研中各方面都提出，对过度包装设定法律责任，已是当前管理部门处置违法行为需要突破的问题。由于清洁生产促进法等上位法对生产环节的过度包装行为未规定相应处罚，按照立法法和行政处罚法的有关规定，地方立法对此不宜设定罚则。因此，《规定（草案）》对生产者违反强制性规定进行商品包装的，只作“责令停止违法行为，限期改正”的规定。考虑到本次立法将监管重点设定在销售环节，而上位法未对“销售违反国家强制性包装规定的商品”这一行为作规定，因此地方立法存在设立罚则的空间。本着“过罚相当”的原则，《规定（草案）》规定销售者销售违反强制性规定的商品的，责令停止违法行为，限期改正；拒不停止销售的，处2000元以上2万元以下罚款；情节严重的，处2万元以上10万元以下罚款。

三、《规定（草案）》其他重要内容的说明

《规定（草案）》共12条，包括立法目的、适用範围、基本原则、职责分工、包装要求、生产者和销售者义务、减量措施、行业自律、监督检查、社会监督和法律责任等。

（一）关于法规的名称

法规曾定名为“上海市限制商品过度包装若干规定”。经过调研，工作小组认为，法规的名称直接关係法规的内容，如果仅围绕限制商品过度包装开展立法，法规的适用範围将非常有限，目前只能规範国家已有强制性标準的食品和化妆品。而以商品包装物减量作为立法的切入点，可以覆盖所有商品，既可以对食品和化妆品领域的商品过度包装问题採取约束性措施，又可以对其他商品採取一些激励引导措施，引导企业开展包装物减量和资源回收利用。这不仅可以拓展立法空间，更能起到积极的导向作用。这也是不少已开发国家的普遍做法。基于上述考虑，将法规名称定为“上海市商品包装物减量若干规定”。

（二）关于包装物减量的基本原则

包装物减量工作需要全社会共同推进，《规定（草案）》确立了“企业自我约束，政府管理引导，行业规範自律，社会共同监督”的原则。其中，重点强调的是企业的主体责任。《规定（草案）》关于包装要求、生产者和销售者义务，以及减量措施的规定，其核心都是突出企业的自我约束。包装物减量工作是一项系统工程，除了企业的自我约束以外，还需要良好的社会氛围和政策环境，特别是当前包装物减量工作处于起步阶段，更需要政府的监督管理和政策导向以及行业组织的自律行为和示範作用，也需要社会和公众形成合力共同推进。为此，《规定（草案）》对政府部门履行监管职责，开展监督检查，制定激励引导措施，行业协会发挥自律作用，公众和媒体开展社会监督等都作了明确规定。

（三）关于约束性措施和激励引导措施

《规定（草案）》对国家已经有限制商品过度包装标準的作了约束性规定，明确生产者和销售者对商品进行包装不得违反国家限制商品过度包装标準中的强制性规定，销售者不得销售过度包装商品；同时对生产者和销售者违反规定生产或销售过度包装商品的，规定了停止生产或销售以及处以相应的罚款。对于国家尚未出台限制过度包装标準的，《规定（草案）》从政府政策的引导、标準规範的引领、发挥行业协会的作用等诸多方面作了规定。由于目前相应的鼓励政策和措施还有待细化、整合，《规定（草案）》从实际出发，在部门职责分工中明确由发改委会同财政等部门制定具体的激励措施。

《规定（草案）》将激励引导措施与约束性措施并重，目的在于除了发挥法律具有的规範、惩戒作用外，还应当充分发挥其宣示、引导作用，在全国尚没有相关的法律法规出台的情况下，上海率先立法，不仅仅是为了制约商品过度包装行为，更重要的是向全社会传达保护环境、节约资源的理念，引导公众建立新的生活和消费方式，从而促进良好社会风尚的进一步形成。

以上说明以及《规定（草案）》，请予审议。